21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 王峰 北京報(bào)道

夏糧收獲接近尾聲，糧食安全保障未雨綢繆，立法進(jìn)入審議階段。

(資料圖)

6月26日，《糧食安全保障法（草案）》（下稱“草案”）首次提請十四屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議。草案聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工等環(huán)節(jié)以及糧食應(yīng)急、節(jié)約等方面的突出問題，全方位夯實(shí)糧食安全根基。

我國糧食安全保障立法比較零散，相關(guān)規(guī)定散見于多部法律法規(guī)，缺少體系化頂層設(shè)計(jì)。近年來，國際不確定性因素頻繁，糧食安全在應(yīng)急管理等方面亦需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

糧食安全保障能力較強(qiáng)

今年“三夏”小麥大規(guī)模機(jī)收從6月2日全面展開，共有60多萬臺(tái)聯(lián)合收割機(jī)、80多萬名農(nóng)機(jī)手、6100多支農(nóng)機(jī)應(yīng)急作業(yè)服務(wù)隊(duì)搶天奪時(shí)，奮戰(zhàn)在麥?zhǔn)找痪€。

山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳消息稱，今年麥?zhǔn)掌陂g，全省積極應(yīng)對不利天氣，截至6月21日，山東全省6012萬畝小麥?zhǔn)斋@圓滿收官，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，夏糧再獲豐收。

近年來，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)高位攀升。2012年我國糧食產(chǎn)量首次站上1.2萬億斤臺(tái)階，自2015年起連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上；2021年糧食產(chǎn)量創(chuàng)造歷史新高，達(dá)13657億斤，比2012年增加1412億斤。

國家糧食和物資儲(chǔ)備局局長叢亮2022年10月介紹，我國人均糧食產(chǎn)量達(dá)到483.5公斤，即使不考慮進(jìn)口的補(bǔ)充和充裕的庫存，僅人均糧食產(chǎn)量就已超過國際上公認(rèn)的400公斤的糧食安全線。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任胡冰川介紹，在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、貿(mào)易等各個(gè)環(huán)節(jié)，我國已經(jīng)形成了相對完善的糧食體系，包括國家層面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和糧食儲(chǔ)備等，社會(huì)層面工商企業(yè)的存儲(chǔ)、貿(mào)易、加工、套期保值業(yè)務(wù)等，居民個(gè)人層面的儲(chǔ)備意識(shí)加強(qiáng)。

“目前我國糧食安全的保障形勢比以往任何時(shí)候都要好，糧食安全的保障能力比以往任何時(shí)候都要強(qiáng)?！焙ǜ嬖V21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

但有專家指出，當(dāng)前我國糧食安全還面臨糧食生產(chǎn)動(dòng)力不足，資源環(huán)境壓力較大，糧食產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)和生產(chǎn)效益較低等問題。

草案堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工等環(huán)節(jié)以及糧食應(yīng)急、節(jié)約等方面的突出問題，全方位夯實(shí)糧食安全根基，切實(shí)提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險(xiǎn)能力，保障糧食有效供給。

保障糧食安全要抓住耕地和種子兩個(gè)關(guān)鍵。

草案專設(shè)“耕地保護(hù)”一章，規(guī)定劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格保護(hù)耕地；建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任主體保護(hù)耕地的積極性等。

為加大對糧食生產(chǎn)的支持力度，草案規(guī)定，建設(shè)國家農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫，建立種子儲(chǔ)備制度等。

糧食安全事關(guān)國運(yùn)民生

糧食安全保障立法早已納入議事日程，以確保糧食安全在法治軌道上行進(jìn)。

2018年、2019年連續(xù)兩年的中央一號(hào)文件，都對推進(jìn)糧食安全保障立法明確提出要求。該項(xiàng)立法被列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，并多次被列入全國人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃。

目前我國涉及糧食安全的法條散見于《農(nóng)業(yè)法》、《國家安全法》等法律中，此外還有《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等專門的行政法規(guī)。

《農(nóng)業(yè)法》在2002年修訂時(shí)增加了糧食安全相關(guān)內(nèi)容，從基本農(nóng)田保護(hù)制度、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)購銷合作制度、糧食價(jià)格保護(hù)制度等方面均做了相應(yīng)的規(guī)定，這是糧食安全首次出現(xiàn)在法律條文中。

有專家介紹，《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《食品安全法》等法律中也規(guī)定了糧食安全的內(nèi)容。《種子法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《黑土地保護(hù)法》等法律也為糧食安全保障發(fā)揮了作用。

我國各地開展了諸多地方糧食立法實(shí)踐。2009年廣東省出臺(tái)了糧食安全保障領(lǐng)域首部地方性法規(guī)《廣東省糧食安全保障條例》，此后，貴州、浙江、四川等先后出臺(tái)本省的糧食安全保障條例。

不過，業(yè)內(nèi)專家指出，我國糧食安全相關(guān)立法過于零散，農(nóng)業(yè)法中雖然對糧食安全做了規(guī)定，但是缺少具體實(shí)施細(xì)則，且缺少法律責(zé)任的規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致違法成本降低。

此外，不同法規(guī)之間的管理權(quán)限存在沖突。比如《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》兩者在管理對象上存在重疊。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，糧食安全保障立法被放置在更大的背景之中，糧食綜合生產(chǎn)能力成為安全保障類約束性指標(biāo)，國家“十四五”規(guī)劃綱要把實(shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略在強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)安全保障專章作了專節(jié)規(guī)定。

“糧食安全事關(guān)國運(yùn)民生，糧食安全是我國國家安全的重要基礎(chǔ)?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)公共管理學(xué)院副院長詹承豫說。

當(dāng)前，糧食安全成為全球關(guān)注的話題，但胡冰川對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，不必過度焦慮糧食安全，而是要客觀、理性、科學(xué)、動(dòng)態(tài)地去面對糧食安全問題，居安思危，未雨綢繆。

此外，胡冰川還認(rèn)為，糧食安全保障要遵循價(jià)值中性，正確劃分相關(guān)的權(quán)責(zé)利，合理處理糧食安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民福祉的關(guān)系。

完善糧食安全應(yīng)急機(jī)制

完善糧食安全保障頂層設(shè)計(jì)，既要聚焦全鏈條各環(huán)節(jié)，也要針對性解決突出問題。

在糧食儲(chǔ)備方面，草案規(guī)定，建立政府糧食儲(chǔ)備體系，科學(xué)確定政府糧食儲(chǔ)備規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，確保數(shù)量和質(zhì)量安全；地方人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)規(guī)模以上糧食加工企業(yè)建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備，鼓勵(lì)相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自主儲(chǔ)糧。

值得注意的是，業(yè)內(nèi)專家指出，現(xiàn)行法規(guī)中有的規(guī)定并不符合建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求，比如有的法規(guī)規(guī)定，省級地方政府可以自行規(guī)定收購糧食的經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入資格，會(huì)導(dǎo)致不同的省份存在不同的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，損害公平競爭原則。

為完善糧食應(yīng)急管理體系，提升糧食應(yīng)急保障能力，草案規(guī)定，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制，加強(qiáng)糧食應(yīng)急體系建設(shè)，健全糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，制定糧食應(yīng)急預(yù)案。

詹承豫對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，糧食安全保障的應(yīng)急體系是國家安全體系的重要組成部分，能夠有效防范和降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)對國家和人民帶來的危害損失。此次法律草案中專門對糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制作出規(guī)范，凸顯了黨和國家對糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重視。

詹承豫認(rèn)為，未來需要更深入地完善糧食安全應(yīng)急機(jī)制。首先，糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，包括糧食數(shù)量與質(zhì)量并重的安全保障。

其次，糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制需要以糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測作為支撐，建立起包含糧食產(chǎn)量、價(jià)格、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等多重復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測研判預(yù)警機(jī)制。

最后，糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全流程思想，在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工等環(huán)節(jié)增強(qiáng)安全自主性，以問題導(dǎo)向和底線思維提前謀劃糧食安全問題的應(yīng)對之策。

草案還明確，全鏈條規(guī)范糧食節(jié)約減損。草案規(guī)定，禁止故意毀壞糧食作物青苗；食品生產(chǎn)經(jīng)營者引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)，公民個(gè)人和家庭樹立文明、健康、理性、綠色的消費(fèi)理念；加強(qiáng)節(jié)糧減損技術(shù)保障，推廣應(yīng)用糧食適度加工技術(shù)和節(jié)糧減損新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備。

2021年4月，我國制定了《反食品浪費(fèi)法》，立法目的中明確包括“保障國家糧食安全”。

北京大學(xué)法學(xué)院教授徐愛國在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)表示，我國人口眾多，土地、糧食等資源供需不平衡，食品、糧食浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，就使得厲行節(jié)約、反對食品浪費(fèi)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

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