21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者楊志錦 上海報(bào)道“解決地方債務(wù)問(wèn)題應(yīng)該盡快謀劃與發(fā)力，而不是拖而不決。及時(shí)化解地方債務(wù)的總成本，一定低于等到地方政府債務(wù)出現(xiàn)集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本?！?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張明表示。

今年的政府工作報(bào)告提出，有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。其中之一為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。今年一些地方的城投債兌付事件引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，就地方債風(fēng)險(xiǎn)化解相關(guān)的問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者（以下簡(jiǎn)稱《21世紀(jì)》）專訪了張明。

張明建議，需要再進(jìn)行一次全國(guó)性地方政府債務(wù)審計(jì)，并把地方政府債務(wù)分為提供地區(qū)公共品而形成的債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與其他債務(wù)三類。針對(duì)因提供地區(qū)公共品而形成的地方債務(wù)，對(duì)其中成本高、期限短的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)發(fā)行國(guó)債、省級(jí)政府一般債進(jìn)行置換。針對(duì)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與其他債務(wù)，則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)化解，關(guān)鍵是由地方政府與金融機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）通過(guò)談判來(lái)實(shí)行債務(wù)重組。

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建議國(guó)債置換地方公益性項(xiàng)目舉債

《21世紀(jì)》：為什么要用國(guó)債置換地方債？置換的地方債是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，地方經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可以納入置換范圍嗎？

張明：當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)高企的一個(gè)主要原因就是，資金用于資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低的公益性項(xiàng)目（例如道路、橋梁、地下管網(wǎng)等），但卻用市場(chǎng)化方式募集資金，融資成本太高、期限太短。因此，針對(duì)地方政府建設(shè)公益性項(xiàng)目而舉借的債務(wù)，用期限長(zhǎng)、融資成本低的國(guó)債來(lái)置換，這就有助于降低地方政府債務(wù)的還本付息壓力，避免償付危機(jī)的爆發(fā)。至于置換的地方債，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)應(yīng)該都可以，但前提應(yīng)該是地方政府用于提供公益性項(xiàng)目而舉借、且自身無(wú)力償還的債務(wù)。從這一邏輯出發(fā)，地方經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不能納入置換范圍。

《21世紀(jì)》：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)債置換地方債有哪些利弊？

張明：從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，但凡為建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回報(bào)低的公益性項(xiàng)目融資，要么是通過(guò)發(fā)行國(guó)債進(jìn)行融資，要么是通過(guò)發(fā)行市政債進(jìn)行融資。無(wú)論國(guó)債還是市政債，特征都是期限長(zhǎng)、成本低，這就使得資金的募集端與使用端能夠更好地匹配。相比之下，中國(guó)很多地方政府在進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，卻主要通過(guò)市場(chǎng)化手段進(jìn)行融資，例如通過(guò)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行融資。地方投融資平臺(tái)發(fā)行的平臺(tái)債期限通常為3-5年，成本通常超過(guò)5%-6%。至于地方投融資平臺(tái)通過(guò)非標(biāo)手段進(jìn)行融資，融資成本無(wú)疑會(huì)更高。換言之，用市場(chǎng)化手段為公益性項(xiàng)目融資是中國(guó)地方政府債務(wù)高企的根源之一，通過(guò)國(guó)債來(lái)置換部分由此而舉借的市場(chǎng)化債務(wù)，可以拉長(zhǎng)期限、降低成本，提高債務(wù)可持續(xù)性，避免區(qū)域性系統(tǒng)性金融危機(jī)的爆發(fā)。

解決地方債務(wù)問(wèn)題應(yīng)盡快謀劃與發(fā)力

《21世紀(jì)》：國(guó)債置換地方債如何避免道德風(fēng)險(xiǎn)，如何真正約束地方的舉債行為？2015年以來(lái)，地方債按照“開(kāi)前門、堵后門”的方向改革，但現(xiàn)在比如城投債券發(fā)行規(guī)模一直在增加，如何才能更好地堵住“后門”？

張明：當(dāng)前中央不愿意通過(guò)加杠桿的方式來(lái)救助地方政府債務(wù)，一個(gè)重要顧慮就是擔(dān)心引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致救助后不久地方政府債務(wù)死灰復(fù)燃。要避免地方政府債務(wù)未來(lái)再度膨脹，關(guān)鍵是要在增量端發(fā)力，通過(guò)多種措施共同實(shí)施來(lái)防范地方政府債務(wù)增量重新攀升：

第一，要根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍和外部性程度，調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，上收部分事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府；

第二，要在地方政府的績(jī)效考核機(jī)制中，引入地方政府債務(wù)指標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府債務(wù)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)考核；

第三，未來(lái)的全國(guó)性、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)直接用發(fā)行國(guó)債和省級(jí)政府一般債的方式融資，以緩解基礎(chǔ)設(shè)施投融資的收益成本錯(cuò)配與期限錯(cuò)配；

第四，應(yīng)努力推動(dòng)符合條件的城市投融資平臺(tái)向經(jīng)營(yíng)性國(guó)企轉(zhuǎn)型。只有在解決好增量的前提下來(lái)化解存量債務(wù)，才能做到相關(guān)措施的長(zhǎng)效與可持續(xù)。

《21世紀(jì)》：對(duì)于地方債的化解，監(jiān)管部門提出，建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制。地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府如何分擔(dān)？

張明：當(dāng)前，地方政府債務(wù)問(wèn)題是困擾中國(guó)金融體系健康的風(fēng)險(xiǎn)之一。目前一些地方的城投公司債券與非標(biāo)債務(wù)出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)暴露的跡象。對(duì)很多中西部地方政府而言，要完全依靠其自身力量來(lái)化解迄今為止積累的存量債務(wù)，并不現(xiàn)實(shí)。因此，中央政府應(yīng)對(duì)化解本輪地方政府債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)中央政府、地方政府、商業(yè)銀行三者共擔(dān)成本的方式來(lái)化解本輪地方政府債務(wù)，這離不開(kāi)新一輪的債務(wù)審計(jì)、債務(wù)置換與債務(wù)重組。

作為化解本輪地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)，需要再進(jìn)行一次全國(guó)性地方政府債務(wù)審計(jì)，并把地方政府債務(wù)分為提供地區(qū)公共品而形成的債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與其他債務(wù)三類。針對(duì)因提供地區(qū)公共品而形成的地方債務(wù)，對(duì)其中成本高、期限短的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)發(fā)行國(guó)債、省級(jí)政府一般債進(jìn)行置換。

針對(duì)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與其他債務(wù)，則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)化解，關(guān)鍵是由地方政府與金融機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）通過(guò)談判來(lái)實(shí)行債務(wù)重組?；夥桨副仨毧茖W(xué)、透明、可置信，并能有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)?？傮w而言，解決地方債務(wù)問(wèn)題應(yīng)該盡快謀劃與發(fā)力，而不是拖而不決。及時(shí)化解地方債務(wù)的總成本，一定低于等到地方政府債務(wù)出現(xiàn)集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本。

提高地方政府債務(wù)可持續(xù)性

《21世紀(jì)》：目前財(cái)政債務(wù)方面有三條紅線，一是赤字率，一般要求等于或者低于3%；二是政府負(fù)債率，一般要求低于60%；三是地方政府債務(wù)率，一般要求低于120%。當(dāng)前地方政府債務(wù)率已超過(guò)120%的紅線，各方對(duì)三條紅線的討論增多。如何看這三條紅線？

張明：這三道紅線在很大程度上是人為設(shè)置的，其科學(xué)性并未經(jīng)歷嚴(yán)格論證，因此沒(méi)有必要死守這三道紅線。例如，赤字率低于3%與政府負(fù)債率低于60%，這最早源自歐洲的馬斯特里赫特條約，但迄今為止，歐元區(qū)大多數(shù)國(guó)家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負(fù)債率限制，且并未引發(fā)財(cái)政危機(jī)與惡性通貨膨脹。對(duì)政府債務(wù)而言，負(fù)債率或債務(wù)率的高低本身并不重要，然而保證債務(wù)的利率低于本地經(jīng)濟(jì)增速則至關(guān)重要，因?yàn)楹笳吣軌虮ＷC中長(zhǎng)期債務(wù)水平的下降，從而提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。因此，未來(lái)對(duì)地方政府而言，直接發(fā)行市政債進(jìn)行融資，要比通過(guò)投融資平臺(tái)去進(jìn)行融資，前者要?jiǎng)澦愕枚唷?/p>

《21世紀(jì)》：近年新增地方債額度在4萬(wàn)億左右，開(kāi)“前門”的力度不小。

張明：地方政府要完成“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出）必然會(huì)造成自身債務(wù)水平的上升。要避免地方政府債務(wù)水平上升過(guò)快，需要采取的舉措是：

第一，通過(guò)各種舉措讓地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)變得更加均衡，否則財(cái)權(quán)弱于事權(quán)的格局必然導(dǎo)致政府債務(wù)的上升；

第二，通過(guò)各種制度安排降低地方政府舉債的成本，例如通過(guò)發(fā)行國(guó)債與省級(jí)地方債來(lái)為地方重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資，這樣可以拉長(zhǎng)期限與降低成本；

第三，在一些重要項(xiàng)目建設(shè)方面，地方政府要善于引入央企、民企等機(jī)構(gòu)共同參與，避免自身全面介入導(dǎo)致債務(wù)過(guò)快上升。換言之，要在不導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度顯著下降的前提下降低地方政府債務(wù)，中央政府債務(wù)適當(dāng)上升似乎是必然選項(xiàng)。

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